不只是婆婆媽媽的事:以公共托育取代失靈的手


台灣的,新自由主義進路越來越神奇,
不斷強調請爭氣再來談福利的意識形態,
不斷散播不要問國家為你做了什麼、先問你為自己做了什麼,

政府要膜拜市場,
就好好當個夜警,
然後美國式的治安環境也是必然。

現在只見政府什麼都要插一腳,
看不見目標更找不到事後政策效果的定期檢核,

福利政策的推行,推行本身便是目的,
如同台式企業的新主管,
所有的改變都只在證明我有做事,
不是尸位素餐,
還加了很多班,
所有變革的目的只求被看見。

只求各式各樣的 Review 有東西可寫,
測量應有目的。
最好的例子,大家都經驗過的,就是考試,
(打工仔就是各種考核),

考試目的在於建驗教學的成果,
最後側量工具變成了神,
教學的目的不在是激發學生的求知慾和學習,
教學的目的就是迎合考試。

於是一切就向學術界的論文自我再製,數量驚人卻鮮有新意。

於是有了多如牛毛的福利法案,
民國93年的的家庭政策就提到少子化和對策,
現在民國 105 年依然少子,更加少子,
世界第一,台灣之光,
想必很多國家各種研討會、可申請補助的研究。到碩士論文,
多多少少要提到這神績,

期間多少研討會和政府出資的調查是讓不少人可以吃好穿好,
但是真的想生育的,
只差政府行政權協助臨門一腳的,
一毛都領不到。

可以像柴契爾很屌的說:
沒有社會這東西,
把社會住宅賣一賣,
找些學者提出去機構化、福利詐欺、準市場、市場公民權等論述,
擺明我就是右派,
我要槍決”你們所知道的福利”,

如果想為維持國家的正當性,
大衛哈維在資本主義的十七個矛盾中,
開宗明義就寫道,
住宅要收的費用應是”使用價值”,
給死老百姓一個可以做愛、生小孩的地方,

政府身為資產階級管理委員會,
當然可以看不見再分配,
但是要繼續剝削,
你要維持奴隸的再生產啊。

巷仔口社會學

王舒芸 /中正大學社會福利系;王兆慶 /托育政策催生聯盟發言人;鄭清霞 /中正大學社會福利系

 

家有剛出生的小孩,誰照顧?有些人偏好「父母自己」帶,自己,九成以上是媽媽!那工作呢?媽媽要離職?還是換離家近、不常加班的工作?爸爸一個人養得起一家嗎?

請上一代幫忙,會不會吵架?住附近嗎?請別人照顧,信的過、付得起嗎?

到底怎樣是「值得」的安排,怎樣對孩子最好? 

WHO-care-baby

【不管是自己或配偶、祖父或母、保姆,都是女性在照顧】

資料來源:ngoview.pts.org.tw

是否注意到,這些所謂父母的「選擇」,影響的不僅是「家長」(當然多數是媽媽),也牽涉許多長輩(當然很多是祖母)的生活安排,以及保母和幼稚園老師的勞動樣貌。而這些「照顧者」,不論有酬無酬、不論親屬或專業,九成五以上都是女性! 

所以,婦女節,來談談托育選擇吧!

從婆婆媽媽的家務事到政府市場聯手的天下事 

托育有甚麼好談?不一向都是「家務事」?就算找保母,也是靠口耳相傳的口碑進別人家門,一對一的、小心翼翼的協商著期待和價錢;把孩子送進保母家,留在另一個女性的「家中」。

曾幾何時,托育好像不只是「家務事」!1998年先是非營利機構提供訓練、保母開始可以考照;2001年「社區保母系統」成了督導訪視、協助媒合、處理爭議的第三方;2008年政府補助聘用證照保母的家長三千元;2014年的「保母登記制」再上層樓,讓保母成為必須要登記才能執業的工作。

原本只是市場上你情我願的「家務事」,為何國家開始先給胡蘿蔔(補助),接著拿出棍棒(品質規範與定價機制),開始介入了「家務事」?

原始的初衷應該是:台灣連續幾年榮登世界最低生育率的國家,政府開始意識到——如果孩子長大是「社會的集體資產」,但從小的養育成本卻要「個別家戶自行負擔」,那麼會投入這勞心、勞力又傷財的賠本志業者,只會越來越少。 

該怎麼辦?無非從減輕家長的負擔開始,至少讓「有意願」留在職場的媽媽,「付得起」保母費,不用進出職場。但,看見家長高負擔的同時,也不能忽略照顧勞動現場的低薪與長工時。保母收入,除非足以讓想要從事穩定育兒工作者,能養得起自己,否則不穩定的品質,犧牲的還是孩子。

只是,家長保母這兩造間,只能是一高一低的蹺蹺板嗎?該如何兩全其美?

國家的補貼,似乎成了良藥。但是,「補助的「美意」很容易理解,因此一路叫好又叫座;隨之而來的「定價」企圖,卻飽受挑戰,總是百轉千迴也無法過關斬將。」

令人莞爾的是,接受補助時,政府伸出的「援手」理所當然,無人抵擋;但政府的援手要給價格添個「鍋蓋」時,卻又被數落「請給自由市場空間、把手拿開」。

「保母登記制」上路前,曾引來部分保母的抗議。

2014年11月工商時報報導:「許多托育人員籌組『全國托育人員自救會』,質疑工時保障不足、居家環境要求過於嚴苛……自救會打算集結赴立法院陳情。」「自救會強調,托育費不應是一個僵化的數字,而該因應家長的需求,採自主的彈性空間,由家長與托育人員協商收費。」 

SELF-help-org

【全國托育人員自救會為了托育費上限而去立法院抗議】

資料來源:www.peopo.org/files/public/styles/large/public/images/9291/10303378_10203931182173504_1726406039738410428_n.jpg

「保母」在台灣,長期被視為愛心、耐心至上的行業。基層保母人員組織起來到立法院抗議,幾乎前所未聞。保母自救會代表到電視上和官員公開辯論,其中一個關鍵議題是——政府到底該不該管保母的收費?

我們以近期完成的《我國托育服務供給模式與收費機制之研究》為本(以下簡稱委託研究),討論兩個議題:第一、新制上路,政府為何決定管制收費,基層保母又為何怒而反彈?第二、「自由市場論述」(例如:政府不該管太多)如何深入人心,並在政策辯論過程中廣受運用?

爭議的起因:保母漲價,補助失靈

要了解這場爭議的背景,可從一個政策、一份政府內部評估報告、一部法令下手。

ŸŸŸ*政策——指的是2008年首次發布的「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」

評估報告——指的是監察院審計部的101年度《中央政府總決算審核報告》

法令——則是2011年訂定、2014年底施行的「兒童及少年福利與權益保障法」第25、26、90條條文。(即「保母登記制」的法源) 

「保母托育管理與托育費用補助計畫」創造了每個月給付3000元給家長的「托育補助」,此措施的目標之一是—「支持父母兼顧就業和育兒,針對受僱者提供部分托育費用,協助家長解決托兒問題,使能投入就業市場,提高家庭收入,減輕家庭照顧及經濟負擔。」 

然而,前述審計部報告(乙78頁)認為:「托育補助衍生部分保母漲價之藉口」。「坊間有部分托育人員巧立洗澡費、洗衣費、冷氣費、煮飯瓦斯費……各種名目哄抬價格,或以各種名義要求和家長拆帳分享政府補助,引發『政府補多少、保母費漲多少』之現象,影響達成減輕家庭照顧及經濟負擔之計畫目標。」

這給2014年底施行的保母登記制,提供了定價的正當性基礎。登記制條文包括:「居家式托育服務提供者之收托人數……收退費規定及其他應遵行事項,由中央主管機關定之。」其大原則為—保母托育收費,政府應介入管理。 

立法過程,當然少不了反對意見。例如,公平交易委員會曾表達異議:「公平交易法的基本精神是……藉由『市場機制』這隻『看不見的手』,決定資源的分配與利用」(傅立葉、王兆慶,p.89)。然而,當時的辯論,尚未在基層保母社群中擴散。一直到2012-2013「臺中市育兒支持:平價托育服務實施計畫」初上路時,保母才開始表達反彈之聲。

台中市的政策,是在中央每月3000元的補助之上,再加碼3000,以大幅度降低家長負擔。但因前車之鑑,設計了管制措施:「台中參與協力保母二年內不得調漲價格,否則必須退出。……社會局將公告各區托育之基本費用參考值。」舉例,現行公告參考值為周一到周五每日托育若10小時,則每名幼兒每月13000-14000元。 

亦即,在「兒童及少年福利與權益保障法」上路前,台中市率先在地方層級實施「收費管制」,這是觸發地方性基層保母反彈的關鍵事件。雖然此爭議最後以「達成共識」落幕,但保母的「積怨」並未完全消失。2014年底,保母登記制上路時,反而擴散、衍伸為全國性的抗議事件。只不過,此次「回歸自由市場」的論述,明文出現在保母自救會訴求中,並在晚近保母登記制的收退費辯論裡,發生了牽制作用。

「回歸自由市場」論述的出現

自由市場論述,至少有兩個政策辯論的功能。第一、符合「常識」,很快可以為人援引、接受。例如,2015年1月台中市政府的保母座談會,一位女性議員明白主張:「補助的重點,就是要減輕家長的負擔。但價格要不要上限?這個要尊重市場機制。」在委託研究的焦點團體中,市場機制也被許多人視為「理所當然」的優先法則。(儘管在經濟學界,已有人詬病這是「鸚鵡經濟學」

Parrot-economics

【用供給需求的說法來要求政府不要管制,是不是只是鸚鵡學舌呢?】

資料來源:image2.sina.com.cn/cj/pc/2004-09-14/32/U805P31T32D13180F1539DT20040914081747.jpg

作為一種意識形態教條,它可以忽略實際發生的聯合行為、排他性、轉換成本過高的問題,也可以迴避照顧服務資訊不透明、競爭無效用、品質難以評估等屬性。在通俗公共論域中,仍保有一定的說服力。

第二、自由市場觀念,會與幼兒托育的「愛心無價論」、「托育品質低落論」,彼此火力支援,否決政府介入收費規定的正當性。

嬰幼兒照顧是辛苦、責任重大,需要愛心、耐心、大量情緒勞動的工作,無法用金錢衡量其價值。這個觀點多次在委託研究的問卷及焦點團體中出現。所以對此種「愛心無價」觀點而言,政府強硬介入管理收費規定,是不通人情的,應回歸兩造的「契約自由」。

儘管委託研究發現,托育照顧的「價值」與「價格」分布,並不是自由的、個別化或隨機的。嬰幼兒照顧工作,其收費/薪酬的客觀分布與主觀期望,其實有很強的路徑依賴效果。

這從私立托嬰中心人員與保母「同工不同酬」的結構可看得出來:整體而言,托嬰中心人員的薪資,嚴重低於保母。「公私協力」與「私立」托嬰中心托育人員的「理想」薪資期望,也有落差。可見價格的「行情」現狀,與照顧工作本質應受到同等、合理肯認的想法,是徹底脫鉤的。

「托育品質低落論」,則篤信限制收費會削弱嬰幼兒托育的品質,害「高品質」的服務無以為繼。例如:「我覺得人的照顧應該不分等級,每個孩子都有權利得到最好的照顧……保母提供了很多優質服務,所以價格增加,其實我支持。」(社區保母系統代表)或如一位專家學者代表認為:「政府的規範沒辦法回應市場機制時,降低的是托育品質,這部分我又覺得代價很高,要去思考不能漲價怎樣的品質是好的。」

 ◎自相矛盾的「回歸自由市場」論述

這些公共政策的論辯主張,其實很可能自相矛盾。例如:品質無法衡量 VS 品質及價格會連動,是兩個矛盾的信念,甚至在論述嫁接的過程中,發生有趣的”bug”。但是,在抵抗政府介入的立場上,它們卻又發揮共同戰線的作用。

舉一個”bug”的例子。一位保母系統代表主張:「如果把品質跟訂價劃上等號,是不是社經地位比較低的家長,就沒有資格找品質比較好的保母?對於訂價我們一直覺得是市場機制……如果提供的服務品質是好的,家長是願意多付一些錢的。」這個論點把「托育品質低落論」與「自由市場論」嫁接起來,對這位受訪者來說,如果市場收費「不自由」,品質就很難好到哪去;雖然更多民眾能用得起,但那終究強化了「社經地位比較低」的家長只配選用中、低水準服務的印象。換句話說,其內在信念是,「收費更自由」,才會容許高品質的服務。

但其實委託研究清楚顯示,奉行自由主義的英美國家採取高度「市場化」的運作,同樣會——而且更可能會——造成階級選擇的分化與排他性。

當市場派高舉「競爭能保證品質」的大旗時,台灣頻頻出包的食安問題很清楚的點出:競爭從來就不是提升品質的保證書,價格高也不代表品質一定好。如果資訊不透明、規範不清楚、管理不落實,自由競爭的結果可能是壓低成本、提高價格、以擴大利潤,未必是有品質的服務。以研究報告中的機構服務為例,整體趨勢是,家長花的錢持續攀升,但現場托育人員的薪資卻按兵不動。過多的幼兒數、過長的工時、過低的薪資,導致第一線托育人員待不久,專業經驗無法累積、依附關係無法建立。一切都清楚揭示:高價格未必等於高品質!政府能不能把關,落實輔導規範與管理,才是關鍵。 

◎保母托育「市場」的屬性:難進、難出

「照顧」真的可以像商品一樣,完全以市場法則運作嗎?托育補助與推動訂價的背後,除了回應財政補貼的效率論之外,也為了矯正托育的市場失靈屬性,並顧及人民納稅錢的分配正義。那麼以經濟行為的角度來看,保母托育究竟在怎樣的社會脈絡與「市場機制」下發生的? 

瑞豐夜市

【連攤販都無法自由進出夜市了,何況高度仰賴人際網絡的保姆市場】

資料來源:d.share.photo.xuite.net/joechang_8866/1d290be/10482039/483951431_m.jpg

第一、保母社群連帶強。不同縣市的托育管理委員會的會議紀錄中,不約而同的提及「聯合行為」現象:「社區保母系統的聯誼活動提供了保母間討論收托費用的管道,可能產生聯合調漲價格的負面影響。」「有關保母協力圈自訂區域價格,請保母系統利用在職研習多加宣導,並杜絕保母聯合哄抬托育費用,避免造成市場壟斷而影響民眾權益。」 

「資訊不對等」是另一個關卡,家長往往散落四方又多新手上路,對如何衡量品質和價格,幾乎從零開始。委託研究的焦點團體中,參加者也坦承:「多數家長不清楚托育行情,不容易找到較透明化的資訊……反而多數保母有個彼此的好像是小團體,討論收退費。」

第二、保母難找也難換。焦點團體參加者指出:「居家托育有明顯的地域限制,家長不可能遙遠奔波。故區域內的名額有限,家長常有保母難找之嘆,全國保母總人數再多,也難以消解各別社區的供需不平衡。」

「對的人」本就難找,何況就算支付能力許可,托育也不可能像網路購物一樣輕易退換。一方面,任何照顧者的變動,都影響小寶寶的依附關係;另方面,退場成本太高,接受現狀反而成為較「合理」的選擇。所以有位焦點團體參加者,分析「收費」對保親關係的意義時,明白指出:「……家長就會覺得很疲乏。因為找很多保母後,小孩子始終要有人帶,不得已的情況下就會妥協。可是當他妥協簽了這個契約,要離開的時候,要花很多很多力氣來跟保母對抗,甚至覺得說,好,我倒楣,花錢消災。」

整體而言,保母托育作為市場,可謂「難進又難出」,並沒有想像中那麼「自由」。現行制度為什麼會發生托育補助失靈,以及補多少漲多少的現象,上述脈絡也提供了部分解釋。 

第三、家長階級屬性高。委託研究報告發現,我國送托保母的家庭,每月平均收入約80,421元,和全台灣每戶可支配所得的中位數68,578元相比,有段差距。托育家長對自己的經濟負擔能力,也有主觀差異。送托保母的家庭,認為自己合理、可負擔的日托費用,約在每月12000-13000元(實際上收費約為15000元);送托公共托嬰中心的家庭,則自認只可負擔約7000元(實際收費約為9000元) 

目前受益家庭的階級屬性,和幼兒托育選擇息息相關。送托保母的家長,實際上「能」支付高價位、也傾向「合理化」保母的高收費。而這也反映了,缺乏定價機制的「市場化」托育服務,還是只有所得高於平均的家長能「自由選擇」得起。至於中低階級家庭?保母托育,無異還是緣木求魚。 

少了定價天花板的托育補助,反而再製了階級不平等,所謂的「自由選擇」,只嘉惠了有一定經濟資本的家長。 

這是市場價格「篩選」了受益者,並不是家長「自由選擇」了托育服務。

福利政策如果只有補助但缺乏定價,無異是破了個洞的花盆,納稅人民的錢如流水,但托育服務的花朵還是無法茂盛的開。不僅沒能破解市場失靈,連政策補助的公平效率都一起賠上。政策的原始目標是:讓照顧從市場商品轉為兒童權益,讓每個孩子受照顧的機會,不因父母的所得而有差異。但現在,我們離目標顯然還有一段距離。

 ◎托育補助政策,不該讓女人繼續為難女人

創建公共托育體系,提供平價、可負擔的幼兒照顧,已是中央及地方政府常見的政策主張。不過,自由市場觀點及其背後的基層保母組織倡議,對新上路的保母登記制、托育補助政策,影響與牽制能力有多強?值得我們繼續觀察! 

保母托育收費,要不要管、怎麼管?新制度上路,各縣市的收退費規定,會長成甚麼樣子?倘若自由市場論述深入人心,將如何形塑未來的公共托育政策?對關心幼兒公共托育的研究者和倡議者來說,今年仍會是熱鬧的一年。

甄嬛

【國家不應該在托育領域缺位,讓女人之間去廝殺】

資料來源:culture.people.com.cn/mediafile/201112/13/F201112131025182210333285.jpg

「補助」的初衷,除了降低家長托育負擔,使之能持續就業,更是規範品質的誘因;「定價」的初衷,除了讓更多家長送得起,因此增加一個照顧選項;後續還可擴大的就業效應是,讓托育服務變成一張更大的餅,促成更多保母得以持續就業。

打從訓練、考照、到媒合,托育不再是「關起門」自家討論的「雞毛蒜皮家務事」,保、親、國家,都早已是同條船上的合夥人。自從有了補助與品質規範,托育也不再是兩造的「自由市場」,早就是混和經濟下的「規範市場」。

托育政策的最後一哩路,要如何在保障母親工作權的同時,又肯認托育人員的照顧價值及照顧品質?這影響的不只是兒童照顧的權益,更牽動著照顧鍊上的許多女性——無論是在職場上掙扎婚不婚、生不生的女性,或是愛著孩子卻猶豫是否要把托育當成一輩子志業的保母。

國家,你不能缺位,也不能只給胡蘿蔔,更不該只讓女人繼續為難女人。

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註: 《我國托育服務供給模式與收費機制之研究》特別感謝中正社福所碩士生吳又建、黃喬鈴、李庭欣、李怡萱、陳政隆共同協助回收4,442份問卷、八場焦點團體與深度訪談的一切繁瑣的行政事宜。

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